संविधानतः तीन तहका सरकारले सञ्चालन गर्ने क्रियाकलापमा कतिपय एकल र कतिपय साझा अधिकार छन् । प्रदेश, सरकार र स्थानीय तहलाई आफ्ना क्रियाकलाप सञ्चालन गर्न संघले साधन–स्रोत उपलब्ध गराउनैपर्ने विषय संविधानमै उल्लेख छ । यसमा आर्थिक क्रियाकलाप मुख्य मानिन्छ । संघीय सरकारले प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको आर्थिक व्यवस्थापन तथा प्रदेशका आयोजना वा कार्यक्रमका लागि ससर्त, समपूरक र विशेष अनुदान वार्षिक बजेटबाटै हस्तान्तरण गर्छ ।
प्रदेशको आर्थिक सबलीकरणमा केन्द्रले सहजीकरण र समन्वय कसरी गर्ने भन्ने स्पष्टताका लागि संवैधानिक र कानुनी व्यवस्था स्थापित छन् । प्रदेशले कर लगाउने, उठाउने, खारेज गर्ने, छुट दिने, परिवर्तन गर्ने वा कर प्रणालीलाई व्यवस्थित गर्न सक्छ । यस्तै, प्रदेश सञ्चित कोष वा अन्य कुनै प्रदेश सरकारी कोषको संरक्षण गर्ने, त्यस्तो कोषमा रकम जम्मा गर्ने वा त्यस्तो कोषबाट कुनै रकम विनियोजन वा खर्च गर्ने र त्यस्तो घटबढ गर्ने वा खारेज गर्ने अधिकार पनि प्रदेशलाई छ ।
त्यसैगरी ऋण प्राप्त गर्ने वा जमानत दिने विषय व्यवस्थित गर्ने वा प्रदेश सरकारले लिएको अथवा लिने आर्थिक दायित्वसम्बन्धी कानुन संशोधन गर्नेलगायतका विषय पनि छन् । यसबाट प्रदेश आफ्नो आर्थिक मामिलामा काम गर्न सक्षम पनि देखिन्छ ।
अर्कोतर्फ संघले सञ्चालन गर्ने तयारी गरेका कतिपय आयोजना तथा कार्यक्रम तल्लो तहमा हस्तान्तरणसमेत गर्न सक्छ । यसरी प्रदेशको कार्य सञ्चालनमा संघबाट प्राप्त हुने वित्तीय स्रोतको महत्वपूर्ण भूमिका छ । यस्तै, प्राप्त साधन–स्रोतको प्रभावकारी उपयोगका लागि बलियो आन्तरिक नियन्त्रण प्रणाली निर्माण पनि प्रदेशकै जिम्मेवारी हो । तर, यसमा प्रदेशको विज्ञता नभएकाले संघले सहयोग गर्ने र प्रदेशले पनि सहयोग स्वीकार्ने हुनुपर्छ ।
संघीय कानुनको प्रभुत्व
प्रदेशको आर्थिक सबलीकरणको सवालमा कमी–कमजोरी पनि छन् । कुनै पनि सरकारका लागि आफ्नो खर्च राजस्व र अन्य आयभन्दा बढी नहोस् भन्ने सामान्य धारणा हो । तर, नेपालमा प्रदेशका हकमा यो अहिले असम्भवप्रायः भएको छ । बागमतीको तुलनामा कर्णाली र सुदूरपश्चिमको राजस्व अत्यन्त न्यून छ । यस्तोमा नेपालमा प्रदेश सरकारको सञ्चालन कठिन देखिन्छ ।
प्रदेशको आर्थिक व्यवस्थापन संयन्त्रका बाधामा सबैभन्दा धेरै चर्चामा रहेको विषय संघीय कानुनको प्रभुत्व हो । संघीय कानुन नबनेकाले यसको प्रभाव प्रदेशको वित्तीय व्यवस्थापनमा परेको छ । नेपालको संविधानले संघ र प्रदेश तथा प्रदेश–प्रदेशबीच सहयोगात्मक सहकारी संघीयतालाई अपनाएको छ । यसमा एकअर्कालाई र संघले प्रदेश–स्थानीयलाई आ–आफ्ना काममा सहयोग, समन्वय र सहजिकरण गर्नुपर्ने मान्यता अन्तरनिहित छ ।
प्रदेश र स्थानीय तह भौगोलिक तथा जनसंख्याको आधारमा साना एवं ठूला भए पनि जिम्मेवारी, अधिकार र प्रतिनिधित्वका दृष्टिमा समान छन् । संघ, प्रदेश स्थानीय तहको जिम्मेवारी सम्पादन गर्न स्रोत–साधन आवश्यक पर्छ । नेपाल यसै पनि साधन–स्रोत न्यून भएकै मुलुक भएकाले संघबाट हस्तान्तरण भएर जाने स्रोत पनि कम छ । त्यसको प्रभावकारी उपयोग हुन सकेको छैन ।
प्रदेशको प्रभावकारी सञ्चालन र आर्थिक सबलीकरणमा संघले असरदार भूमिका एवं फरक दूरदृष्टि राख्न सकेको छैन । प्रदेश स्वयं संघझैँ गर्नबाहेक नवीन र जनप्रिय कार्यक्रम ल्याउन असमर्थ देखिन्छ । यसकारण पनि प्रदेशको अर्थव्यवस्था सशक्त हुन सकिरहेको छैन । प्रदेशलाई संस्थागत गर्न ऊ एक्लैले सक्दैन । संघीय सरकारले आवश्यक कानुन एवं अन्य संरचना निर्माण गरेर र स्थानीय तहले पनि प्रदेशले लिएका नीति, योजना अनि कार्यक्रम कार्यान्वयनमा सहयोग गरेर मात्र प्रदेशलाई स्थापित गराउन सकिन्छ ।
पूर्ण रूपमा मौद्रिकीकरण नभएको नेपालको अर्थतन्त्रमा राजस्वलगायतका आय र खर्च व्यवस्थापनमा कठिनाइ छँदै छ । ग्रामीण र सहरी अर्थतन्त्र समान रूपमा सञ्चालित छन् । यसकारण ग्रामीण क्षेत्रमा राजस्वका स्रोतको परिचालन कठिन भएकाले प्रदेश र स्थानीय तहको सञ्चित कोषमा ठूलो रकम जम्मा हुन सक्दैन ।
यसप्रकार सरकारका तहबीच उध्र्व वित्तीय असन्तुलन (भर्टिकल फिस्कल इम्ब्यालेन्स) रहेको छ । यसैगरी प्रदेश–प्रदेश र स्थानीय तह–स्थानीय तहबीच पनि करको आधार, कर संकलनको क्षमता र खर्चको आवश्यकताका कारणले क्षैतिजिक वित्तीय असन्तुलन (होरिजन्टल फिस्कल इम्ब्यालेन्स) पनि छ । साधन–स्रोतको यो उध्र्व र क्षैतिजिक असन्तुलन हटाउन संघले नै काम गर्नुपर्ने हुन्छ । यसको समाधानका लागि अन्तरसरकार वित्तीय हस्तान्तरण मात्रै पनि प्रभावकारी हुने देखिएन ।
अभ्यासको यो समयसम्म आइपुग्दा यसमा सुधार र परिवर्तन आवश्यक देखियो । तर, कतिपय अवस्थामा सञ्चार माध्यम, नागरिक समाज सबैले प्रदेशलाई हेर्ने विषय उपेक्षित छ । उपेक्षापूर्ण यो अवस्थामा प्रदेशलाई संघले हरतरहले सहयोग, समन्वय एवं सहजीकरण नगर्दा प्रदेश सञ्चालन व्यवस्थित र प्रभावकारी हुन किमार्थ सक्दैन ।
प्रदेश सरकारको हकमा सुशासन, पारदर्शिता एवं सेवा प्रवाहका सम्बन्धमा राजनीतिक, नैतिक र व्यवस्थापकीय पक्षका विभिन्न आयामको अवस्था विश्लेषण आवश्यक छ । सुशासनले विकासको मार्ग प्रशस्त गर्छ । पारदर्शिताले सरकारको काम–कारबाहीमा जनताले विश्वास गर्ने वातावरण पाउँछन् । यी दुवैको उपस्थितिले सेवा वितरण प्रभावकारी हुन्छ । विकास र सुशासनबीचको यस्तै अन्तर्सम्बन्धलाई ध्यानमा राख्दै यसलाई विकासको पहिलो सर्तका रूपमा स्वीकारिएको छ ।
प्रदेश सरकारले आफ्नो अधिकार एवं जिम्मेवारीभित्रका सेवा–सुविधा र कार्यक्रमलाई प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न धेरै काम गर्नुपर्ने देखिएको छ । सवारी तथा यातायात व्यवस्थापनका केही महत्वपूर्ण काममा प्रदेशले उदाहरणीय कार्य गर्न सक्नुपर्नेमा अनेक कारणले प्रभावकारी सेवा वितरण भएन ।
कृषि, सिँचाइ वन तथा पर्यटनका क्षेत्रमा समेत प्रदेश सरकारका सेवा प्रभावकारी रूपमा आउन सकेनन् । स्वास्थ्य तथा शिक्षा क्षेत्रमा प्राप्त अधिकार र जिम्मेवारीमा समेत प्रदेशको कार्य सम्पादन अब्बल रहेन । खासगरी विद्यालय शिक्षामा स्थानीय तहले स्पष्ट जिम्मेवारी पाए, उच्च माध्यमिक शिक्षाको सञ्चालन तथा व्यवस्थापनमा प्रदेशले अग्रसरता देखाए शिक्षित जनशक्ति उत्पादन हुने र त्यसले आर्थिक विकासमा देखिने योगदान गर्न सक्ने थियो ।
कोभिड–१९ का बेला प्रदेशले राम्रो काम गरेको र प्रदेश तहमा स्वास्थ्य सेवा प्रभावकारी पार्न सकेको भए यसले अर्थिक योगदान स्वतः दिने थियो । यो पृष्ठभूमिमा प्रदेश सरकारको सुशासन, पारदर्शिता र सेवा प्रवाह उस्तो प्रशंससनीय देखिएन ।
चुनौतीहरू
हालसम्मका क्रियाकलापको मिहीन विमर्श गर्दा प्रदेश स्वयं विगतबाट सिकेर अघि बढ्न चाहेको देखिएन । बरु एकपछि अर्को कमजोरीबाट आक्रान्त देखियो । संघले समेत यस्ता कठिन घडीमा प्रदेशलाई सही दिशा दिन पहल गरेको देखिएन । यो उदासीनता प्रदेशको आर्थिक सबलीकरणमा मात्र होइन, समग्र प्रदेश सरकार सञ्चालन तथा व्यवस्थापनका लागि सकारात्मक होइन ।
साथै, अहिलेसम्मको अनुभवमा संघीयता कार्यान्वयनको नयाँ अनुभव र स्पष्ट मार्गचित्र तयार नहुँदा तीनै तहका सरकारबीच अपेक्षित समन्वय कायम हुन नसकेको देखिएको छ । प्रदेश र स्थानीय तहको क्षमता विकास योजना पनि बन्न सकेको छैन ।
संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच कार्य एवं अन्तरसम्बन्ध स्पष्ट बाँडफाँट हुन नसक्नु, निक्षेपण कार्यान्वयन कार्ययोजना तर्जुमा भई सबै निकायमा पूर्ण निक्षेपण हुन नसक्नु, विकेन्द्रीकरण कार्यान्वयन, अनुगमन तथा मूल्यांकन पद्धति संस्थागत एवं सुदृढ नहुनु, स्थानीय शासन प्रक्रियामा पिछडिएका वर्ग तथा समुदायको समावेशीकरण सुनिश्चित नहुनु, शान्ति–सुरक्षा मजबुत नहुनु इत्यादि अहिले संविधानले परिकल्पना गरेअनुरूपको संघीय संरचना कार्यान्वयनका प्रमुख चुनौतीका रूपमा देखिएका छन् ।
संविधानले दिएका अधिकारका बुझाइमा अन्योल सिर्जना हुनु, कतिपय अवस्थामा एउटै कर सबै तहबाट लगाइनु, प्रदेश एवं स्थानीय तहमा भौतिक पूर्वाधार तथा जनशक्तिमा कठिनाइ हुनु र सबै तहको सन्तुलित विकासका लागि भौगोलिक विकटतालगायत पनि संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयन नहुनुका कारक देखिएका छन् ।
यसर्थ, वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन गर्नु, सहकारी संघीयताको मूल्य–मान्यतालाई आत्मसात् गर्नु, सबै प्रदेशलाई एउटै दिशामा अग्रसर गराउनु र सबैका बीचमा समन्वय स्थापित गरी संविधानले तोकेका अधिकारको तत्तत् अभ्यास गर्नुपर्ने प्रमुख चुनौती छन् । विषयगत निक्षेपण कार्य प्रभावकारी बनाउनु, राजनीतिक, आर्थिक, सन्तुलित विकास र प्रशासनिक सेवा प्रवाह गर्नु, भौगोलिक सन्तुलन, समन्वय कायम गर्नु, अनुगमन एवं मूल्यांकन कार्यलाई प्रभावकारी बनाउनु मापनयोग्य सूचकको निर्माण नहुनु प्रमुख चुनौती हुन् ।
राजनीतिक नेतृत्वमा प्रतिबद्धता एवं सबल बनाउने रणनीतिको अभाव, निरन्तरता र उत्तरदायी व्यवस्थाको कमी, त्रुटिपूर्ण संगठनात्मक स्वरुप एवं निर्वाचन पद्धति आगामी दिनमा सुधार गर्दै जानुपर्ने विषय हुन् । संस्थागत क्षमता अभिवृद्धि, स्वायत्तता, पारदर्शिता र समन्वय अभाव, विद्यमान नीति एवं कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयन नहुनु, नीति एवं कानुनमा समयसापेक्ष सुधार एवं पुनरवलोकन नहुनु, सेवाप्रदायक उत्तरदायी र जवाफदेही नहुनुजस्ता अप्ठेरा पार गर्न सक्नुपर्छ ।
साथै, स्थानीय स्रोत–साधन, क्षमता र दक्षताको अधिकतम प्रयोग एवं विकास, कार्य सम्पादनमा तालमेल अनि समन्वयलाई अघि बढाउन सक्दा नै संविधान कार्यान्वयनका लागि आगामी बाटा सहज बन्दै जाने देखिन्छ । प्रदेशहरू आर्थिक रूपमा सबल हुँदा स्वाभाविक रूपमा देशको समग्र अर्थतन्त्रमा विविधीकरण हुन्छ । प्रत्येक प्रदेशले आफ्नो तुलनात्मक लाभको विकास गर्छन् । कृषि, पर्यटन, उद्योग, ऊर्जाजस्ता क्षेत्रमा विशेषीकरण भई उत्पादकत्व बढ्छ । रोजगारी सिर्जना हुने दर बढ्छ ।
खासगरी स्थानीय तहमा रोजगारी अवसरले आर्थिक क्रियाकलाप पनि बढ्छन् । स्थानीय स्तरमै स्रोत–साधन उपयोगको सम्भावना बढ्दा उत्पादन लागतमा कमी आएर उद्योग व्यवसायको प्रतिस्पर्धात्मक क्षमता पनि बढ्छ । रोजगारीकै लागि गाउँगाउँबाट बिदेसिने अवस्थामा पनि कमी आउँछ । यसले स्वदेशमै मानव पुँजीको सदुपयोग र आर्थिक समृद्धिको सम्भावना बलियो बनाउँछ ।
यसरी प्रदेशले काम गर्न सक्दा खर्च गर्ने अधिकारसँगै जवाफदेहिता पनि हुन्छ । प्रदेशबीच आर्थिक विकास र समृद्धिका लागि स्वस्थ प्रतिस्पर्धा हुन्छ । नवाचार र कार्यक्षमतामा वृद्धि हुन्छ । यसरी काम हुन सक्दा प्रदेशको विरोधमा उठेका आवाज पनि मत्थर हुन्छन् ।
तर, हाम्रा प्रदेश सरकारको व्यवस्थापन तथा कार्यसम्पादनको वास्तविक अवस्था योभन्दा फरक हुन पुगेको छ । कानुनी ढाँचा तयार भए पनि कार्यान्वयनमा चुनौती असरल्ल छन् । प्रदेश आफैंले बनाएका कानुन पनि कार्यान्वयन भएका छैनन् । वित्तीय विषयमा स्वायत्तता अभाव छ ।
समग्रमा प्रदेशको अर्थतन्त्र सबल भए यसले देशकै कुल गार्हस्थ उत्पादन वृद्धिमा योगदान पु¥याउने भए पनि यसरी काम हुन सकेको छैन । नेपालमा संघीयता लागू भएको आठ वर्षको अनुभवलाई आर्थिक दृष्टिले मूल्यांकन गर्दा मिश्रित नतिजा देखिन्छ । यो नतिजा एउटा जटिल चित्र हो । यसले संघीयताको विपक्षमा रहेकालाई थप मुद्दा दिएको छ । यद्यपि यो परिवर्तन र नवीन राजकीय प्रबन्धनको यति हलुका एवं यति छिट्टै मूल्यांकन गरिनु उपयुक्त हुन्न । तर, प्रदेश सरकार स्वंयलाई अब्बल कार्य सम्पादनका लागि थप जिम्मेवार भने बनाउनैपर्छ ।
नेपालमा संघीयताको सन्दर्भमा केन्द्र (संघ)ले प्रदेशको आर्थिक सबलीकरणमा सहजीकरण गर्दा समस्या देखा परेका छन् । आर्थिक, वित्तीय, प्रशासनिक र कार्यान्वयनसम्बन्धी चुनौती छन् । कर्मचारी व्यवस्थापनका चुनौती छन् । नीतिगत र कानुनी चुनौती छन् । अनुगमन तथा मूल्यांकनसँग जोडिएका चुनौती छन् । राजनीतिक चुनौती पनि उत्तिकै छ ।
खासगरी सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनका क्षेत्रमा केन्द्रले प्रदेशलाई सहयोग गर्न अत्यावश्यक छ । अधिकारको अस्पष्टताका कारण काम हुन नसकेको वा द्विविधा भएको विषय सपष्ट पार्न स्थापित संयन्त्रमार्फत काम गर्नुपर्ने हुन्छ । संस्थागत र संवैधानिक चुनौतीलाई संघ, प्रदेश र स्थानीयका एकल तथा साझा अधिकारका सूचीमा भएको व्यवस्था एवं यसलाई स्पष्ट पार्न तयार गरिएको कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनको प्रभावकारी कार्यान्वयनमार्फत काम गर्न सकिन्छ । यसले संघ र प्रदेशबीचका विवादको समाधान गर्छ ।
आयोजना वितरणमा राजनीतिक प्रभाव कायमै रहेको हुँदा संविधान तथा कानुनी रूपमा स्थापित मान्यताभन्दा पर रहेर काम गर्न नसकिएको अवस्था छ । अमुक राजनीतिक नेतृत्वले अमुक स्थान वा निर्वाचन क्षेत्रमा बढी बजेट लैजाने अवस्था संघ, प्रदेश र स्थानीय तीनवटै तहमा छ । यस्तो अवस्था रहेसम्म वित्तीय संघीयताको संवैधानिक मर्म हासिल हुँदैन । स्रोत–साधनको वितरणमा यसप्रकारको दृष्टि राख्दा आर्थिक सबलीकरणमा केन्द्र सहजकर्ता नभई बाधक हुन पुगेको छ ।
संघीयताले आर्थिक विकेन्द्रीकरण भएको छ । प्रदेश सरकारले आफ्नो बजेट तर्जुमा गर्न थालेका छन् । स्थानीय स्तरमा आर्थिक योजना निर्माणको सुरुआत भएको छ । अपेक्षाकृत ठूलो परिमाणमा साधन–स्रोत विनियोजन भएको छ । प्रदेश तथा स्थानीय स्तरमा विकास निर्माणका क्रियाकलाप बढेका छन् । स्थानीय उद्योग, व्यवसायमा प्रोत्साहन मिलेको छ । थप रोजगारी सिर्जना भएको छ । आधारभूत संरचना विकासका कार्यले गति लिएको छ । स्थानीय प्राथमिकताअनुसारका विकास कार्यक्रम सञ्चालन भएका छन् । केही प्रदेशले राजस्व संकलनमा उल्लेख्य कार्य गरेर आन्तरिक राजस्व बढाउन सफल भए पनि केहीको यो अवस्था कमजोर नै छ ।
यसका बाबजुद प्रदेश र स्थानीय सरकारको वित्तीय निर्भरता बढ्दो छ । अहिलेसम्मको उपलब्धि हेर्दा संघीयताले आर्थिक सबलता दिएको छैन, तर सबल आर्थिक आधार तयार गर्ने अवसर भने दिएको छ । संघीयता एउटा प्रक्रिया हो, घटना होइन । आर्थिक सबलताका लागि समय र संयम चाहिन्छ ।
अबको बाटो
संवैधानिक स्पष्टता हुँदाहुँदै पनि कतिपय विषयमा संघले प्रदेशलाई आफ्नो प्रशासनिक इकाइको रूपमा मात्र हर्ने गरेको देखिन्छ । आर्थिक सबलीकरण र वित्तीय स्वायत्तताका लागि संघले प्रदेशप्रति उदार दृष्टिकोण राख्नुपर्छ । प्रदेश कर्मचारीतन्त्रको क्षमता निर्माणमा तालिम र प्राविधिक सहयोग आवश्यक छ ।
प्रदेशका सुशासन केन्द्र तथा प्रशिक्षण प्रतिष्ठानले यसमा सघन काम गर्न जरुरी छ । संघले प्रदेशको आर्थिक तथा प्रशासनिक सबलीकरणमा सहजीकरण गर्नु केवल अधिकार हस्तान्तरण मात्र होइन । यो त क्षमता निर्माण, वित्तीय स्वायत्तता र राजनीतिक इच्छाशक्तिको सम्पुर्ण स्वरूप हो ।
प्रदेशमा आर्थिक नीति निर्माणका लागि विज्ञ परामर्श अभाव भएको हुँदा त्यसलाई संघले उपलब्ध गराउने या प्राप्त गर्न सहज मार्ग देखाउने काम गर्नुपर्छ । यस्तै अन्तर–प्रदेश आर्थिक गतिविधिका लागि कानुनी व्यवस्था नभएको सम्बन्धमा त्यसमा समेत संघले बाह्य अनुभवसमेतका आधारमा सहयोग गरेर समाधान दिनुपर्छ ।
वित्तीय निर्भरता आफैँमा चुनौती भएको छ । प्रदेशको ९० प्रतिशतभन्दा बढी बजेट संघबाटै जानुपर्ने अवस्था छ । यस्तो आर्थिक स्वायत्तता अभावले पनि प्रदेशले सिर्जनात्मक र स्वतन्त्र भएर काम गर्न नसकेको हुनुपर्छ ।
लेखक नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुन् । यो लेख नेपाल आर्थिक पत्रकार समाज (सेजन)को बार्षिक प्रकाशन ‘अर्थनीति’बाट साभार गरिएको हो ।
प्रतिक्रिया