स्थानीय तह पुनर्संरचनाको गाँठो चाँडो फुकाउ

स्थानीय तह पुनर्संरचनाको गाँठो चाँडो फुकाउ 

• डा. खिमलाल देवकोटा

स्थानीय तह पुर्नसंरचनाको काम जटील बन्दैछ । स्थानीय तह पुर्नसंरचना आयोगले समस्याको गाँठो अझै फुकाउन सकेका छैनन् । राजनीतिक दलहरू असन्तुष्ट छन् । धेरै जिल्लामा आयोगको काम रोकिएको छ ।आयोगले सार्वजनिक गरेको मापदण्डप्रति नागरिक र राजनीतिक दलहरू असन्तुष्ट छन् । संघीय गठवन्धनले पुर्नसंरचनाको काम रोक्न सरकारसँग अनुरोध गरिसकेको छ । सत्तारुढ माओवादी केन्द्र र नेपाली काँग्रेसका केही नेताले आयोग पुनःगठन नै हुनुपर्ने वताएका छन । 

यसबारे कांग्रेसले आफ्नो संसदीय दल र जिल्ला सभापतिहरूको भेलामा छलफल चलाइसकेको छ । बाहिर जे भने पनि नेकपा एमालेका नेताहरू पनि आयोगको मापदण्डप्रति सन्तुष्ट छैनन् । आयोगको काम गर्ने शैली र राजनीतिक दलहरुको विचारमा तालमेल नहुँदा स्थानीय तहको चुनाव समयमा नहुने आशंका वढेको छ । स्थानीय चुनाव हुन नसके समग्र संविधान कार्यान्वयन प्रक्रिया नै खल्बलिने छ । यस लेखमा स्थानीय तह पुर्नसंरचनाका विविध विषयमा चर्चा गरिने छ ।

हाल गाविसको संख्या ३१५७ र नगरपालिकाको संख्या २१७ गरी स्थानीय निकायको संख्या ३३७४ ( जिविस वाहेक) छ । आयोगले स्थानीय तहको संख्या ५६५ (गाँउपलिका र नगरपालिका)भन्दा धेरै नहुने गरी जिल्लागत विवरण सार्वजनिक गरेपछि विवाद वढेको हो । विवादको पहिलो जड नै स्थानीय तहको संख्या हो । गाँउपालिका र नगरपालिकाका बन्न तोकिएको जनसंख्यासम्वन्धि मापदण्डले विवाद बढाएको हो । 

गाँउपालिकालाई आयोगले हिमालमा १५ हजार, पहाडमा २५ हजार  तराईमा ५० हजारको जनसंख्याको मापदण्ड तोकेको छ । यसैगरी नगरपालिकालाई हिमालमा २० हजार, पहाडमा ३५ हजार र तराईमा ७५ हजारको मापदण्ड छ । नगरपालिकाका लागि काठमाडौं, भक्तपुर र ललितपुर जिल्लाका लागि ९५ हजार हुन पर्छ । यसैगरी पहाडी जिल्ला सदरमुकामको जनसंख्या ४५ हजार हुनुपर्ने मापदण्डमा उल्लेख छ । तराई र भित्री मधेशका जिल्ला सदरमुकामको नगरपालिकाकालाई जनसंख्या ९५ हजार हुनुपर्ने मापदण्ड पनि छ ।

गाँउपालिकालाई हिमालमा १५ हजार भए पुग्नेमा तराईमा ५० हजार किन भन्ने मधेशवादीहरूको आरोप छ । यसैगरी हिमालमा १५ हजार मापदण्ड राखी हिमाललाई सिध्याउन खोजियो भन्ने तर्क पनि छ । स्थानीय तहको संख्याका आधारमा वजेट वितरण हुन्छ । 

तुलनात्मक रुपले तराईमा स्थानीय तहको संख्या कम हुँदा जनसंख्याको आधा हिस्सा ओगट्ने तराईमा बजेट थोरै जान्छ भन्ने मधेशकेन्द्रित दलहरूको आरोप छ । यसैगरी स्थानीय तहको संख्या कम हुँदा राष्ट्रिय सभामा तराईका प्रतिनिधित्व कम हुने पनि उनीहरूको तर्क छ । स्थानीय तहको प्रस्तावित संख्या र विविध आरोप, प्रत्यारोपको आयोगले तर्क संगत खण्डन गर्न सकेको छैन ।

सिद्धान्तः पुनःसंरचनाका लागि वनाईएका मापदण्ड व्यवहारिक र वैज्ञानिक छैनन् । जिल्लागत वाँडफाँड पनि न्यायोचित छैन । भक्तपुर र विकट मुगु जिल्लामा स्थानीय तह बराबर हुनै सक्दैन । सुगम बाँके र कैलालीको तुलनामा विकट हुम्ला र डोटीमा स्थानीय तहको संख्या झण्डै आधा प्रस्तावित छ । 

अन्तराष्ट्रियस्तरमै प्रख्यात र राज्यवाट नै संरक्षित गरिनुपर्ने मुस्ताङ्ग र मनाङ्ग जिल्लामा समेत संख्या न्यून प्रस्ताव गरिएको छ । अन्य हिमाली तथा कठीन भौगोलिक अबस्था भएका पहाडी जिल्लाहरूको अवस्था पनि यस्तै छ । तराईका पनि समस्या छन् । सुगम चितवन जिल्ला र अरू जिल्लाहरूलाइ एउटै कोटीमा राखेर संख्या प्रस्ताव गरिएको छ । निश्चय पनि राजनीतिक दल र जनस्तरबाट उठेका आवाज जायज छन् ।

तर मधेशवादी दलहरूले लगाएको आरोपमा भने कुनै आधार छैन । तर पुर्नसंरचनाका काम रोक्ने वा यसलाई पुर्नगठन गर्ने भन्ने कुरा सम्भव छैन । अहिले तराईमा ९९४, पहाडमा १६६५ र हिमालमा ४९८ गरी ३१५७ गाविस छन । आयोगले सार्वजनिक गरेको ५६५ स्थानीय तहमध्ये तराईमा १८८, पहाडमा २७७ र हिमालमा १०० वटा छन । 

अहिलेका गाविसको संख्याका आधारमा गणना गर्दा भने तराईमा ८१, पहाडमा ८३ र तराईमा ८० प्रतिशतले कटौति हुन्छ । यस आधारमा विश्लेषण गर्दा सवै भौगोलिक क्षेत्रमा समान तरिकाले कटौती गरिएको छ । आयोगले जनसंख्यालाई मात्र आधार मान्दा यस्तो समस्या देखिएको हो । जनसंख्या, भूगोल, भौगोलिक विकटता, गरिबीलगायतका आधारमा जिल्लागत संख्या निर्धारण गरेको भए समस्या आउने थिएन । यस्ता विविध आधारमा भारित सुचक वनाएर संख्या निर्धारण गरेको भए जनसंख्याको विवाद पनि निस्कने थिएन ।

जिल्लागत संख्या निर्धारण गरिसकेपछि जिल्ला भित्रका राजश्वको स्रोत तथा सम्भाव्यता, प्रशासनिक सुगमता, प्राकृतिक साधन र स्रोतको उपलव्धता, विविध जात/जाति, भाषा÷भाषी, पूर्वाधार विकास, सेवा प्रवाहका संस्थाहरू, जनसंख्या, भूगोल, नजिकको ठूलो वजार वा राजर्मागसम्मको दूरी आदिका आधारमा महानगरपालिका, उपमहानगरपालिका, नगरपालिका, गाँउपालिका, स्वायत्त, विशेष र संरक्षित क्षेत्रको सिमाङ्कन तथा संख्या निर्धारण गर्न सकिन्थ्यो । 

आयोगले संख्या निर्धारण गर्दा सेवा प्रवाह लगायतका यी आधारहरूलाई मापदण्ड बनाएन । जस्तो– सेवा प्रवाहकै सवालमा तराईका ८० प्रतिशत नागरिक कम्तिमा आधा घण्टा भित्र प्राथामिक स्वास्थ्य चौकी, प्राथमिक स्कूल, वजार, बैंकलगायतका सरकारी कार्यालयमा पुग्न सक्छन् । तर हिमालका २० प्रतिशत वासिन्दाले मात्र आधा घण्टामा यी सुविधा प्राप्त गर्छन् ।  

स्थानीय तहको संख्या धेरै वा थोरैले व्यवस्थापकीय प्रतिनिधित्वमा खासै फरक पर्दैन । राष्ट्रि«य सभाको कुल ५९ सदस्यीय संख्यामा स्थानीय तहका पदाधिकारी मतदातासहित प्रत्येक प्रदेशबाट निर्वाचित हुने ५६ र मनोनित तीन जना हुने व्यवस्था छ । प्रदेशका आधारमा संख्या तोकिएको हुँदा राष्ट्रिय सभाका लागि गाँउपालिका धेरै हुनु वा थोरै हुनुका कुनै अर्थ छैन । 

अव रह्यो वजेटको कुरा । हाल स्थानीय निकायको अनुदान वितरण जनसंख्या, गरीवी, भूगोललगायतका आधारमा वितरण हुँदै आएको छ । गाविस अनुदान वितरणमा झण्डै ६० प्रतिशतको अंकभार जनसंख्याको छ । हिमाल र पहाडमा भौगोलिक जटीलताका कारण तराईको तुलनामा लागत उच्च छ । लागतको पनि सुचक भए पनि यसले कम प्राथमिकता पाएको छ ।

जिविस र नगरपालिकाको पनि अवस्था यस्तै छ । यी विवरणका आधारमा विश्लेषण गर्दा मधेसवादीहरूको तर्कमा कुनै आधार भेटिँदैन । धेरै संख्या हुदाँ धेरै वजेट पाउने र थोरै हुँदा थोरै पाउने भन्ने हुदैन र गर्न पनि हुदैन । वजेट वितरणमा जनसंख्यालाई नै प्रमुख आधार मानिएको हुँदा धेरै र थोरैको तर्क नै बेकार छ । फेरि तराईमा एक÷दुईवटा मात्र प्रान्त हुनुपर्ने र पहाड/हिमालमा जति पनि वनाए हुने भन्नेहरूले आधा स्थानीय तह तराईमा हुनुपर्छ भन्नु जायज तर्क होइन । विरोधको नाममा जे पनि भन्ने शैली ठीक हैन ।

स्थानीय तह बन्न यति नै जनसंख्या ,क्षेत्रफल, आम्दानी वा पूर्वाधार हुनुपर्छ भन्ने कुनै अन्तराष्ट्रिय मापदण्ड छैन । जस्तो– अमेरिकाको फ्लोरिडा राज्यमा लेजिलेक भन्ने नगरपालिकाको जनसंख्या २४ मात्र छ । अमेरिकाको न्यूयोर्क सिटी नगरपालिकाको जनसंख्या ८० लाख छ । अमेरिकामा ९० प्रतिशत नगरपालिकाको जनसंख्या १० हजार भन्दा कम छ । भारतमा मुम्बई र दिल्ली नगरपालिकाको जनसंख्या एक करोडभन्दा बढी छ । सयौंै ग्राम पञ्चायतको जनसंख्या १ हजारभन्दा कम छ ।

स्वीजरल्याण्डमा एपेनजेल प्रान्तकै जनसंख्या जम्मा १५ हजार छ । स्वीजरल्याण्डकै वयरडन र लेसकेली नगरपालिकाको जनसंख्या क्रमश ः ९० र १५० मात्र छ । भारत लगायतका यी देशहरुमा करोड लाख, हजार, सय वा त्यसभन्दा पनि कम जनसंख्याको स्थानीय तह हुन्छ भने नेपालमा किन १५ हजार वा ९५ हजार चाहियो ? 

राज्यबाट सधै अपेहलित र विकट कर्णाली अञ्चल र सुदुरपश्चिमका पहाडी जिल्लाहरूमा समेत तराइकै जिल्लाहरूको हैसियतमा स्थानीय तह वनाउनु ठीक होइन । आयोगले सुगमता र दुर्गमताजस्तो सामन्य मापदण्डलाई समेत आधार बनाएन । निश्चय पनि स्थानीय निकायको संख्या नेपालमा धेरै छ । तत्कालिन प्रधानमन्त्री  शेरबहादुर देउवाका संयोजकत्वमा गठित स्थानीय निकाय सुदृढीकरण उच्चस्तरीय सुझाव समिति–२०६१ ले गाविसको संख्या घटाएर ८५३ वनाउने सिफारिश गरेको थियो । त्यो प्रतिवेदन अहिले पनि त्यत्तिकै उपयोगी छ ।

गाँउ—गाँउसम्म सेवा प्रवाहका संस्था बिस्तार गर्न राजनीतिक दलहरू तयार छन् भने स्थानीय तहको संख्या ५६५ होइन ७५ वटा मात्रै वनाए पनि हुन्छ । स्थानीय तहको संख्या ५६५ वा ७५ वा १००० जति वनाए पनि प्राःय आर्थिक रुपले असक्षम हुन्छन् । अहिलेका स्थानीय निकायको आय र अवका स्थानीय तहका आयमा खासै फरक पर्ने छैन । बरु प्राकृतिक स्रोत साधन र अन्य श्रोतबाट प्राप्त आयमा कटौती हुने सम्भावना छ । हाल यस क्षेत्रको आय स्थानीय निकायसँग मात्र वाँडफाँड भइरहेको छ । 

भविष्यमा स्थानीय आयहरू संघ, प्रान्त र स्थानीय तहबाीच वाँडफाँड गर्नुपर्ने हुन्छ । स्थानीय तहको संख्याको विवादले प्रान्तको भूमिकालाई गौण वनाएको छ । सहकारिता, सहअस्तित्व र  समन्वयको सिद्धान्तलाई नजरअन्दाज गरिएको छ । अबका स्थानीय तहमा सेवा प्रवाह गाँउ–गाँउको वडा–वडाबाट हुन्छ नागरिकले पत्याउने आधार छैन । पत्याउन पर्याप्त स्रोत साधन चाहिन्छ, यो अबस्था छैन । 

दल र सरकारी संयन्त्र तयार भए पनि विश्वास गर्ने भरपर्दो आधार छैन । विकासक्रमसँगै स्थानीय तह ठूला बनाउनु पर्ने हुन्छ । भविष्यमा राज्यले ‘इन्सेन्टिभ पोलिसी’ मार्फत स्थानीय तहलाई गाभ्न सकिन्छ । जापान, अष्टे«लिया, क्यानडा, जर्मनीलगायतका मुलुकमा यस विधीमार्फत स्थानीय तह घटाएका छन् ।

संविधानले स्थानीय तहलाई राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने अधिकार दिएको छ । स्थानीय तहका अधिकारहरू संविधानमा लिपिवद्ध छन् । भारतको संविधानको ७३ र ७४ औं संशोधनबाट मात्र त्यहाँका स्थानीय निकायले संवैधानिक आधिकार प्राप्त गरेका हुन् । अन्य सार्क मुलुकमा यस्तो अधिकार छैन ।

संघीयताको राम्रो सफल भएका कतिपय मुलुकमा स्थानीय तहले अहिलेसम्म सँवैधानिक अधिकार प्राप्त गर्न सकेका छैनन् । स्थानीय तहलाई संवैधानिक अधिकार दिलाउन अष्टे«लियाको संसदमा दुई पटक प्रयास भयो, तर अहिलेसम्म पाउन सकेको छैन । संघीय प्रणाली अबलम्बन गरिएका ब्राजिल, दक्षिण अफ्रिका र जर्मनीमा मात्र स्थानीय तहले संवैधानिक अधिकार प्राप्त गरेका छन् ।  संविधानमा अधिकार राख्दैमा स्थानीय तह सबल हुन्छन् भन्ने छैन । अमेरिकाका स्थानीय तह आर्थिक रुपले निकै सक्षम छन् । प्राथमिक शिक्षामा झण्डै शत प्रतिशत लगानी स्थानीय सरकारको छ ।

नयाँ संविधानले स्थानीय तहलाई शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, स्थानीय सडक, सिचाँईलगायतका अधिकार प्रदान गरेको छ । हुन त स्थानीय तहलाई दिइएका शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सरसफाईलगायतका अधिकारहरू संघ र प्रान्तीय सरकारलाई पनि दिइएको छ । तर माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा, आधारभूत स्वास्थ्य र सरसफाईको एकल अधिकार स्थानीय तहलाई छ । माध्यमिक शिक्षासम्मको अधिकार संसारका कुनै पनि संघीय मुलुकका स्थानीय तहलाई दिइएको छैन । 

यसैगरी शिक्षासम्बन्धि मौलिक हकमा राज्यले नागरिकलाई माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा निशुल्क दिनुपर्छ । यसैगरि मौलिक हकअन्र्तगत नागरिकलाई आधारभूत स्वास्थ्य सेवा निशुल्क दिनु पर्छ । शिक्षा र स्वास्थ्यसम्वन्धि संविधानप्रदत्त अधिकारको वित्तीय स्रोत, नियमन तथा गुणस्तरीय सेवाको व्यवस्थापन, उत्पादनको न्यायोचित बितरण स्थानीय तहले मात्रै होइन प्रान्तीय सरकारले पनि गर्न सक्ने अवस्था छैन । नेपालका आधाभन्दा वढी प्रान्तहरु आर्थिक रुपले असक्षम हुने विभिन्न अध्ययनले देखाएको छ ।

र्जमनीजस्तो विकसित मुलुकले समेत प्राथमिक शिक्षाको अधिकार प्रान्तलाई दिएको छ । जमर्नीमा आधारभूत स्वास्थ्यको अधिकार संघलाई छ । ब्राजिलमा आधारभूत शिक्षा र स्वास्थ्यको अधिकारलाई प्रान्त र स्थानीय तहको साझा सुचीमा छ । दक्षिण अफ्रिकामा शिक्षासम्बन्धि सम्पूर्ण अधिकार संघ र प्रान्तमा छ । अर्थशास्त्री अनवर शाहले सम्पादन गरेको बित्तीय संघीयता भन्ने पुस्तकका अनुसार शिक्षा र स्वास्थमा दक्षिण अफ्रिकाका स्थानीय तहको लगानी एक प्रतिशत पनि छैन । शिक्षामा सबै लगानी लगानी संघ र प्रान्तको छ । शिक्षा र स्वास्थ्य सम्वन्धमा नेपालको संविधानले स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको अधिकारमा वहस चलाउन आवश्यक छ ।

स्थानीय तह जनताका नजिकका सरकार हुन् । नजिकको सरकारलाई अझ टाढा पु¥याउने संघीयताको मर्म होइन । निश्चय पनि हाम्रो संविधानले स्थानीय तहलाई धेरै अधिकार दिएको छ । यी अधिकारहरूलाई व्यवस्थित गर्न स्थानीय तहको संख्या कम हुनै पर्छ । तर अधिकारको नाममा दुर्गम र विकट ठाउँका जनताले पाइरहेको सुविधालाई धेरै टाढा लैजानु कसैले स्वीर्कान सक्दैन । विविध कारणले तराईका जिल्लाहरूलाई पनि आयोगको मापदण्ड व्यवहारिक छैन । 

स्थानीय निकायको पुर्नसंरचना प्राविधिक रुपले मात्र नभई राजनीतिक रुपले पनि सम्वोधन गर्नु पर्छ । आयोगले हालसम्म देखिएका कमजोरीहरूबाट शिक्षा लिँदै सबैलाई अपनत्व हुने गरी पुर्नसंरचना गर्नु पर्छ । राजनीतिक सहमतिका आधारमा मापदण्ड र संख्यामा सहमति भएपछि त्यति धेरै समस्या पनि हुँदैन । फेरि प्रत्येक जिल्लामा प्राविधिक समिति क्रियाशील भएकाले समय पनि धेरै लाग्दैन । आवश्यक परे समितिहरूले १÷२ दिनमै प्रतिवेदन दिन सक्छन् । 

संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रीको अध्यक्षतामा गठित केन्द्रीय सहजीकरण समितिसँग आयोगले आवश्यक राय सल्लाह पनि लिनुपर्छ । स्थानीय तहको मापदण्ड र संख्या सार्वजनिक गर्दा आयोगले यस समितिसँग कुनै छलफल नगरेको पनि चर्चा भइरहेको छ । आफ्नो सिफारिश कार्यान्वयन गर्नुको विकल्प छैन भन्ने जुन आशयले आयोगले काम गरेको छ, त्यसको घाटा उसैलाई हो । 

मुख्य समस्य हल नगर्ने हो भने सरकारले आयोगलाई जति समय थपे पनि परिणाम आउँदैन । विभिन्न कारण देखाउँदै साविकका स्थानीय निकायलाई स्थानीय तह मानेर चुनाव गर्ने अवस्था आउन हुन्न । यसका लागि सरोकार सवैको गम्भिर रुपमा ध्यान जानु आवश्यक छ ।

वित्तीय विकेन्द्रिकरणमा विषयमा विद्यावारिधी गरेका देवकोटा स्थानीय निकाय वित्तीय आयोगका पूर्व सदस्य हुन । (स्थानीय खबरसँगको कुराकानीमा आधारित)